گسل های تولید- ۱۶

چرا دولت ها نتوانستند از بخش صنعت حمایت کنند؟

به گزارش شاپ کار، از سال ۸۶ به این سو رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین تر بوده است که این مورد می تواند یک اخطار به سیاست گذاران در مورد تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این مورد باشد.

به گزارش شاپ کار به نقل از مهر، بخش صنعت اهمیت ویژهای در فرآیند توسعه کشورها دارد. در جریان تبدیل اقتصاد سنتی مبتنی بر یک بخش کشاورزی با بهره وری پایین به یک اقتصاد روبه رشد با بهره وری بالا، بخش صنعت نقشی اساسی داشته است و این مهم در تاریخ توسعه اقتصادی خیلی از کشورهای موفق ازجمله انگلستان، آمریکا، ژاپن، آلمان، کره جنوبی و اخیراً چین، ترکیه، برزیل و آفریقای جنوبی هم به شکل بارزی دیده می شود. باآنکه در مراحل بعدی توسعه، سهم بخش صنعت از اقتصادهای صنعتی کم شده است و در مقابل بخش خدمات اهمیت بیشتری پیدا کرده، اما به هر حال بخش صنعت همچنان نقشی راهبردی در اقتصاد این کشورها دارد و بخش خدمات در این کشورها هم خود وابستگی و ارتباطات بسیار زیادی با بخش صنعت آنها دارد.
در ایران بخش صنعت همواره مورد توجه سیاست گذاران اقتصادی کشور بوده و تاکید زیادی بر کارهای تولیدی و صنعتی انجام شده است. اهمیت توجه به بخش صنعت را میتوان در ابلاغ «سیاست های کلی نظام در قسمت صنعت» مصوب سال ۱۳۹۱ و در قوانین برنامه دنبال کرد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاست گذاری کلان کشور، همه ساله احکام و تبصره های مختلفی با هدف پشتیبانی از این بخش در قوانین بودجه سالیانه تصویب می شود. با این وجود، پرسش مهم کارشناسی که برای امر سیاست گذاری اهمیت دارد اینست که این سیاست ها تا چه میزان اثربخش بوده و آیا این سیاست ها در سطح اجرا هم موفق بوده یا خیر.
عملکرد کلان بخش صنعت
مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی ضمن بررسی وضعیت بخش صنعت آورده است: در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ایران سهمی بالغ بر ۱۷ درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود مختص کرده است. باتوجه به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، ایجاد بستر و زیرساخت های لازم و کافی از منظر سیاست های حوزه کلان کمک شایانی به رشد و توسعه این بخش می کند.
همانطور که از شکل زیر مشخص است رشد ارزش افزوده بخش صنعت تقریبا هماهنگ با رشد اقتصادی افت و خیزهایی را داشته است. نکته مهم اینست که بخش صنعت در سال هایی که فشار تحریم های ظالمانه یک دفعه بر این بخش وارد شده است ازجمله سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همینطور سال ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته است که نشان میدهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است.


همچنین در جدول زیر مقایسه رشد ارزش افزوده بخش صنعت در دوره های مختلف پنج ساله نشان داده شده است. مطابق آمار جدول، ارزش افزوده این بخش از میانه دهه ۱۳۸۰ تا میانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفی برخوردار بوده است که البته رشد منفی سالهای ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ به طور عمده تحت تاثیر رشد منفی ۲۷ درصدی در سال ۱۳۹۰ و به دنبال تحریم های ظالمانه اقتصادی بوده است.
مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در کشور نشان میدهد که به طور عمده رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین تر بوده است که این مساله می تواند یک اخطار به سیاست گذاران در مورد تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این مساله باشد. البته باید تاکید کرد که بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ تقریبا مشابه با رشد بخش غیر نفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تا حدی خویش را بازیابی کند اما بعنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همینطور بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی به سر می برد. با اینکه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همینطور بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است، اما به صورت کلی این بخش رشدی کند را تجربه می کند که می تواند خویش را در از دست دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد.


در شکل زیر هم روند تغییرات سهم بخش های اقتصادی از کل اقتصاد ایران نشان داده شده است. همانطور که مشهود است سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران در یک دوره بلندمدت حدود ۱۵ درصد بوده است، اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزایش سهم بخش صنعت بوده ایم که می تواند به سبب کاهش سهم بخش خدمات به سبب آثار منفی کرونا باشد.


دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
مرکز پژوهش های مجلس در این گزارش به بررسی قوانین حمایتی از بخش صنعت بخصوص در ۵ سال گذشته پرداخته که متأسفانه در مرحله اجرا، خیلی از بندها و تبصره ها یا به کلی اجرا نشده اند یا به شکل ناقص اجرا شده اند. بررسی محتوای گزارش های نظارتی مجلس شورای اسلامی همچون گزارش های تفریغ بودجه نشان میدهد که عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص می تواند به علل زیر باشد:
۱- بوروکراسی پیچیده دستگاه های دولتی و ناهماهنگی دستگاهها بخصوص در مبحث هایی که نیازمند هماهنگی چند دستگاه با هم است. عدم تأمین منابع مالی به رغم تصویب در قانون به علل کلان همچون کسری بودجه مزمن دولت و ضرورت تأمین مصارف با لزوم بیشتر، بعنوان نمونه طی سالهای اخیر کمبود منابع مالی و دشواری تأمین مالی از بانک یکی از چالشهای اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. بدین جهت از سال ۱۳۹۷ الی ۱۴۰۲ منابع مالی مشخصی در چارچوب تبصره ۱۸ در قوانین بودجه کشور به اجرای برنامه های ایجاد اشتغال و رونق تولید تخصیص داده شد اما بررسی عملکرد این حکم در سالهای مختلف برگرفته از گزارش های تفریغ بودجه حاکی از آنست که در بعضی از سال ها عملکردی نداشته و در بعضی سال ها پرداختی به بخش صنعت حدود ۳۰ درصد است.
۲- احتیاج به تصویب بخشنامه، دستورالعمل و شیوه نامه برای بعضی از احکام قانون بودجه و طولانی شدن این فرآیند به سبب بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون.
۳- در بعضی از موارد عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات در ارتباط با بخش صنعت و کارآفرینان و سرمایه گذاران در تصویب احکام مربوطه در قانون بودجه سبب شده بعضی از این احکام اجرایی نشوند. بعنوان نمونه در بعضی از موارد بخش خصوصی و تعاونی علاقه ای به سرمایه گذاری نداشته است که علت آن لزوماً مشکلات تأمین مالی نیست و بدین سبب تأمین منابع از جانب دولت هم نتوانسته است سبب مشارکت آنها در طرح های صنعتی و معدنی شود.
۴- در نهایت وجود مشکلات زمین های در فضای کلی اقتصاد کشور باعث شده است تا خیلی از این طرح ها حتی در صورت اجرا هم نتواند زمینه ساز ایجاد تحرک جدی در قسمت صنعت کشور شود مشکلاتی مانند وجود شرایط خاص کشور مشکلات ارزی، فضای کسب و کار و تأمین انرژی دخالت دولت در قیمت گذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی می شود که این تبصره ها و بندهای حمایتی عملا تاثیر قابل ملاحظه ای نداشته باشد.
آسیب شناسی علل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه
همان طور که در قسمت های قبل بیان شد، اغلب تبصره ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده است، یا اجرا نشده یا این که به شکل ناقص اجرا شده است. سوال مهمی که مطرح می شود اینست که چرا علی رغم تاکید بر پشتیبانی از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالیانه، بندها و تبصره هایی که با هدف پشتیبانی از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا به صورت ناقص اجرا می شود؟ در جواب این پرسش میتوان به سه سطح از علل اشاره کرد:
سطح کلان
در سطح کلان اقتصاد ایران طی ۱۳ سال قبل با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریم های ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبه رو بوده است این مشکلات سبب شده بخش صنعت صدمه بسیار زیادی ببیند همان گونه که نتایج گزارش نشان میدهد افت ارزش افزوده در قسمت صنعت نسبت به کل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوک های تحریمی بسیار بیشتر بوده و به همین دلیل این بخش از این شرایط صدمه بیشتری دیده است. در این شرایط سیاست های حمایتی که در چارچوب بندهای بودجه ای طراحی می شود، در مقایسه با صدمه وارده به این بخش کافی نیست.
فضای کسب و کار در ایران ظرف یک دهه گذشته برای سرمایه گذاری مناسب نبوده است انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات در ارتباط با تجارت خارجی و دخالت در قیمت گذاری ریسک های مختلف اقتصاد ایران و نوسان های شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایه گذاری بخصوص سرمایه گذاری در قسمت صنعت که نسبت به سرمایه گذاری در بازارهای موازی دیر بازده تر است، به وجود آورده است. در چنین شرایطی، سیاست های حمایتی چه در چارچوب قوانین بودجه و چه در چارچوب سایر قوانین و مقررات کشور نمی تواند ریسک ها و مشکلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.
سطح سیاستگذاری
بخشی از علل ناموفق بودن سیاست های حمایتی هم به فرآیند تدوین این سیاست ها باز می گردد. در خیلی از موارد اصولا به تدوین قانون مشخصی برای پشتیبانی از تولید نیازی نیست بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع گردد. در بعضی از موارد هم سیاست گذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و به همین دلیل در تدوین سیاست ها مساله مورد نظر به درستی مخاطب قرار نمی گیرد. بعنوان مثال، مساله تأمین مالی در اقتصاد کشور همواره جدی است اما در سالهای اخیر به سبب مشکلات بخش بانکی کشور و هم کمبود منابع نظام بانکی کشور جدی تر هم شده است همینطور به سبب کسری بودجه مزمن دولت هم توان تزریق منابع بودجه ای بیشتر از مقادیر جاری در این امر ندارد. در این شرایط منابع محدودی که برای تسهیل تأمین مالی بخش صنعت به شکل یارانه سود و وجوه اداره شده درنظر گرفته می شود به هیچ عنوان تکافوی حمایت کافی را از این بخش نمی دهد. شاید چاره مناسب دراین خصوص اصلاح نظام بانکی است اما به صورت معمول در چارچوب تبصره های بودجه منابعی برای تأمین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده درنظر گرفته می شود که یا تأمین نمی شود یا این که در گرداب مشکلات نظام بانکی با طولانی شدن دسترسی به این منابع، عملا کارآمدی خویش را از دست می دهد. در خیلی از موارد منابع مالی درنظر گرفته شده در قوانین بودجه محقق نمی شود و به همین دلیل دولت مجبور است منابع خویش را صرف اموری ضروری تر و روزمره کند و ازاین رو اجرای این احکام کنار گذاشته می شود.
سطح اجرا
در خیلی از موارد قانونگذاری های مناسبی انجام شده است اما به سبب ناهماهنگی در سطح دستگاه های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص یا در گیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود بخصوص وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی یا این سیاست اجرا نمی شود یا این که به شکل ناقص یا به صورتی اجرا می شود که با آن چه که هدف قانونگذاران بوده است فاصله بسیاری دارد نمونه این مساله در قسمت قبل در مورد سرنوشت تبصره ۱۸» بودجه که با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تأمین مالی آن تدوین شده بود ملاحظه شد در خیلی از موارد بررسی گزارش های نظارتی نشان میدهد که اجرای یک سیاست حمایتی برای یک سال مشخص در نهایت به تدوین بخشنامه یا توافق نامه بین دو دستگاه ختم می شود و با تغییراتی که در قانون بودجه سال بعد صورت می گیرد اجرای این بخشنامه هم عملا کنار گذاشته می شود. در مجموع بنظر می رسد تعارض بین کارکردهای دستگاه های اجرایی ملی و استانی ضعف در نظام پایش برنامه ها فقدان استراتژی توسعه صنعتی ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن فقدان نهادهای کار آمد و نوین تأمین مالی تولید فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بعنوان مهم ترین نقصهای این سیاست های بودجه ای در جهت دستیابی به کارآمدی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است. یکی از ابزارهای بودجه ای متداول در سیاست گذاری اقتصادی و سیاست گذاری صنعتی اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای طرح های عمرانی است. این اعتبارات به طور عمده برای ایجاد زیرساخت ها یا طرح های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیتهای تولیدی تعریف می شود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. بدین جهت این طرح ها در بودجه عمومی کل کشور به صورت عام و بخش صنعت به طور دقیقتر اهمیتی راهبردی دارد بررسی ها در این گزارش نشان میدهد اغلب طرح های تعریف شده یا با هدف ایجاد زیر ساخت در رابطه با
بخش صنعت یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیتهای تولیدی بوده است. ازاین رو اهداف تعریف شده طرح های تملک دارایی های سرمایه ای در رابطه با بخش صنعت در قوانین بودجه ایران هم بلندمدت و راهبردی بوده است و از این نظر این طرح ها اهمیتی راهبردی دارد. اما دراین خصوص برخی نکات مطرح است.
نکته اول اینست که خیلی از این طرح ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه ای دارد. این مساله در مورد بعضی از طرح ها، استمرار یک سیاست دراز مدت را نشان میدهد مثلا طرح های کمک به نوسازی صنایع که موضوعی قابل قبول و مهم می باشد، اما در مورد بعضی از طرح ها بخصوص طرح های ایجاد زیر ساخت این یک نقطه ضعف است چونکه طولانی شدن ایجاد زیرساخت ها سبب می شود زیر ساخت ایجاد
شده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود ضمن این که در طول این مدت بار مالی خویش را هم به بودجه تحمیل کرده است. نکته دوم که با نکته اول هم ارتباط دارد اینست که تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرح های تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تاثیر نامطلوب آن می شود که در نکته قبلی به آن اشاره شد. این وضعیت در بین مدت و بلندمدت این وضعیت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین المللی می شود که تبعات آنرا باید از یک نگاه راهبردی و دراز مدت بررسی کرد.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها برای بهبود شرایط
بررسی اسناد بالادستی کشور در مورد بخش صنعت همچون «سیاست های کلی نظام در قسمت صنعت» و «سیاست های کلی تولید ملی پشتیبانی از کار و سرمایه ایرانی» حاکی از آنست که پشتیبانی از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد، ارتقای رقابت پذیری بخش صنعت، تکمیل زنجیره ارزش و ایجاد توازن منطقه ای از اهداف مورد تاکید این استاد است. به عبارتی در سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همواره مورد توجه بوده است و حتی در سطح سیاست گذاری میان مدت هم این تاکید در چارچوب قوانین برنامه های پنج ساله نمود یافته است. این تأکیدات باعث شده است که بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی هم مورد توجه قرار گیرد و بخشی از احکام و تبصره های قوانین بودجه کشور به این بخش و نحوه پشتیبانی از آن بپردازد. نتایج این گزارش پیرامون ارزیابی عملکرد احکام قوانین بودجه در رابطه با بخش صنعت در پنج سال گذشته (۱۴۰۲ - ۱۳۹۸) حاکی از آنست که با اینکه احکام بودجه ای هم پوشانی مناسبی با اهداف اسناد بالادستی در قسمت صنعت دارد، ولی خیلی از بندها و تبصره ها یا به کلی اجرا نشده یا به شکل ناقص اجرا شده است عدم تأمین مالی به رغم تصویب در قانون طولانی شدن فرآیند اجرا به سبب بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات در ارتباط با بخش صنعت و وجود مشکلات زمینه ای در فضای کلی اقتصاد کشور باعث شده است تا خیلی از این احکام حتی در صورت اجرا هم نتواند زمینه ساز ایجاد تحرک جدی در قسمت صنعت کشور شود به منظور بهبود شرایط موجود پیشنهادهای ذیل قابل بررسی است.
پیشنهادهای سیاستی
با توجه به موارد مطرح شده پیشنهادهای زیر دراین خصوص قابل طرح است:
۱- تجمیع بندهای حمایتی بودجه ای و تبدیل آنها به احکام دائمی در چارچوب راهبرد توسعه بخش صنعت: پیشنهاد می شود سیاست گذاران شامل نمایندگان مجلس شورای اسلامی سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاست های حمایتی مشارکت دارند سیاست های که ماهیت دائمی دارد را در چارچوب قوانین دائمی همچون برنامه های پنج ساله توسعه) به شکل منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم اجبار به اجرای برنامه های توسعه کشور افزایش یابد.
۲. بازنگری مأموریت سازمان های مهم در رابطه با بخش صنعت همچون سازمان های توسعه ای: خیلی از بندها و تبصره هایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین می شود با باز بینی و اصلاح مأموریت سازمان های مهم توسعه ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن به شکل دائمی قابل انجام است و احتیاجی به تدوین هر ساله آنها در قوانین نیست بعنوان مثال تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از راه آن می تواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند بنابراین تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان ها و رفع موانع اجرای سیاست های توسعه ای این سازمان ها اثر بخشی بیشتری خواهد داشت.
۳. تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در خیلی از موارد تاکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب همچون قانون بودجه از جانب مجلس شورای اسلامی می تواند اثر بخشی سیاست های حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد نظارت بر اجرای بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت به منظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه های صنعتی در رشد اقتصادی بخصوص جز «۳» آن در مورد تأمین منابع صندوق پشتیبانی از سرمایه گذاری صنایع کوچک و بند «ج» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمان های توسعه ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود اثر بخشی این قوانین هم بیشتر می شود.


منبع: shopcar.ir